與時俱進實施好補貼政策是對農(nóng)機化**有力的促進

——寫在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》頒布十周年之際

　　2004年6月25日，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》，同年農(nóng)業(yè)部、財政部正式啟動農(nóng)機購置補貼試點工作。國家立法保障與政策支持同步推進，既體現(xiàn)了我國發(fā)展農(nóng)機化的國家意志，又落實了強有力的政策措施支持。所以說，無論從這個歷史節(jié)點去認(rèn)識，還是這十年的實踐證明，農(nóng)機購置補貼政策的實施無疑是依法促進農(nóng)機化發(fā)展**具標(biāo)志性的特征，值得我們認(rèn)真把握和積極思考。

　　一、農(nóng)機購置補貼政策實施10年，基本實現(xiàn)了政策目標(biāo)，并且一舉多得

　　農(nóng)機購置補貼是一項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，也是中央財政四項農(nóng)業(yè)補貼政策中目標(biāo)指向**明確、**直接的支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策。政策實施10年來，中央財政投入用于農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)機械的資金規(guī)模，由2004年開始實施初期的7000萬元增加到2013年的217.5億元，實施范圍從開展試點的66個縣(市)到2009年起覆蓋了全國所有農(nóng)牧業(yè)縣(場)。在黨中央、國務(wù)院的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)財兩部密切配合，齊抓共管，努力確保政策實惠全部落實到農(nóng)民手中，政策效果體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，使補貼政策取得了利農(nóng)利工、利國利民、一舉多效的成果。

　　一是加快了農(nóng)機化發(fā)展進程，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。在補貼政策的強力促進下，我國農(nóng)機作業(yè)水平提高之快前所未有。2010年我國農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平超過50%，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)實現(xiàn)由人畜力為主向機械化作業(yè)為主的歷史性跨越。近年來，農(nóng)機作業(yè)水平更是以每年大約2個百分點的速度增長，2013年農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平達59%，10年增幅超過了政策實施前35年的增幅。薄弱環(huán)節(jié)機械化突破之快前所未有。小麥生產(chǎn)基本實現(xiàn)全過程機械化；水稻機械種植水平由2005年的7.1%提高到35%以上；玉米機收水平從4%提高到49%，山東等省實現(xiàn)玉米全程機械化；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團機采棉超過60%，黃河流域棉區(qū)機采棉實現(xiàn)零的突破。農(nóng)機農(nóng)藝進一步融合，精量播種、化肥深施、高產(chǎn)栽培、保護性耕作、高效植保等先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)得以大面積推廣。

　　二是優(yōu)化了農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。在補貼政策的有力推動下，農(nóng)機裝備水平明顯提高，農(nóng)機總動力連續(xù)躍上7億、8億、9億和10億千瓦四大臺階。2013年全國農(nóng)機總動力達到10.6億千瓦，比政策實施前的2003年增長了70%。農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)和布局不斷優(yōu)化，重點作物關(guān)鍵環(huán)節(jié)機械大型化、復(fù)式化、配套化趨勢明顯，丘陵山區(qū)農(nóng)機裝備發(fā)展提速。先進適用農(nóng)業(yè)機械的廣泛應(yīng)用，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化和產(chǎn)業(yè)化，有效提高了土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)本增產(chǎn)。

　　三是培育了新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，激活了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和新農(nóng)村發(fā)展活力。通過農(nóng)機購置補貼政策的實施，培育和壯大了農(nóng)機合作社等一大批新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。2013年全國農(nóng)機合作社數(shù)量超過4.1萬個。新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的蓬勃發(fā)展，推進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新，提高了農(nóng)民組織化程度，推動了農(nóng)業(yè)技術(shù)集成應(yīng)用、農(nóng)業(yè)節(jié)本增效和土地規(guī)模經(jīng)營，激發(fā)了農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，激活了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和新農(nóng)村發(fā)展活力，在構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了重要作用。

　　四是擴大了農(nóng)村內(nèi)需，拉動了農(nóng)機工業(yè)發(fā)展。2004—2013年中央財政共安排補貼資金920億元，補貼購置各類農(nóng)機具2867萬臺(套)，促進了農(nóng)機制造業(yè)、農(nóng)機流通業(yè)加快發(fā)展。2013年規(guī)模以上農(nóng)機工業(yè)總產(chǎn)值達3571億元，連續(xù)6年保持20%左右的增長率，在機械行業(yè)中處于領(lǐng)先地位，目前我國已成為全球農(nóng)機制造第一大國。

　　總之，農(nóng)機購置補貼政策已成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)機化主管部門發(fā)展糧食生產(chǎn)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效調(diào)控手段。實施10年來，有力地推動農(nóng)業(yè)機械化實現(xiàn)跨越式發(fā)展，有效緩解了青壯年勞動力短缺的突出矛盾，保障了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，挖掘了糧食增產(chǎn)潛力，引領(lǐng)了耕作制度變革，推動了農(nóng)業(yè)技術(shù)集成、節(jié)本增效和規(guī)模經(jīng)營，加速了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，為實現(xiàn)糧食生產(chǎn)“十連增”、農(nóng)民增收“十連快”做出了重要貢獻，真正使農(nóng)民得實惠、企業(yè)得效益、政府得民心，政策效應(yīng)十分明顯。對這樣的政策當(dāng)然要鍥而不舍地堅持、堅定不移地維護，朝著實現(xiàn)**終的目標(biāo)任務(wù)——實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)機械化加快邁進。

　　二、必須客觀認(rèn)識補貼政策實施過程中出現(xiàn)的問題

　　農(nóng)機購置補貼政策與其他補貼政策相比，兼具特殊性和復(fù)雜性，**明顯的特點是它的“選擇性”，具體來說是“兩個選擇”。一是補貼對象有選擇，因為資金規(guī)模有限，不是所有申請補貼和有買農(nóng)機愿望的農(nóng)民都能享受到農(nóng)機購置補貼。因此，農(nóng)機購置補貼不是普惠性的。二是補貼產(chǎn)品有選擇，不是市場上銷售的農(nóng)機產(chǎn)品都能享受補貼，經(jīng)鑒定檢測合格、列入國家或省級支持推廣目錄的產(chǎn)品才能享受補貼。正是由于這些選擇性，使得落實這項補貼政策的難度和工作量，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他農(nóng)業(yè)補貼。這種選擇性政策的優(yōu)點是有利于實現(xiàn)調(diào)控和引導(dǎo)，集中資金保重點，實現(xiàn)政策目標(biāo)。缺點是在實施過程中，工作程序比較繁瑣、效率較低，也存在著權(quán)力尋租的空間和可能。

　　我國地域情況復(fù)雜，作物品種多樣，農(nóng)機需求差異大，推廣目錄制定和補貼額度確定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作，如果采取全國一刀切的方式，有利于統(tǒng)一管理，防范權(quán)力尋租，但不符合因地制宜、分類指導(dǎo)的原則。因此，根據(jù)實際需要，農(nóng)財兩部允許各省在省級支持推廣目錄制定、非通用產(chǎn)品補貼額的確定上有一定的自主權(quán)，強調(diào)要結(jié)合實際、公開公平公正地開展。同時允許在全國統(tǒng)一規(guī)定的12大類48小類175個品目補貼機具種類之外，可根據(jù)實際需要，自行增加不超過30個品目的機具列入中央財政補貼范圍。這些是為發(fā)揮中央和地方兩個積極性而做的制度安排。

　　從全國總體上看，農(nóng)機購置補貼各項規(guī)定和紀(jì)律要求是很明確的，管理制度和運行機制也在實踐中不斷完善。但近幾年來，隨著農(nóng)機購置補貼資金規(guī)模逐年擴大，補貼機具種類范圍越來越廣，涉及的企業(yè)和經(jīng)銷商越來越多，政策實施過程中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。一類是機具核查等監(jiān)管工作本身要求過細(xì)、工作量過大與工作經(jīng)費保障嚴(yán)重不足的矛盾突出，有的單位違規(guī)向企業(yè)收取推廣費、服務(wù)費以保證工作正常運轉(zhuǎn)，有的無力監(jiān)管，導(dǎo)致失職瀆職。第二類是具體操作中存在較大權(quán)力尋租空間，少數(shù)農(nóng)機化主管部門的干部，借機以權(quán)謀私，在補貼對象及補貼產(chǎn)品確定，推廣目錄制定、具體產(chǎn)品補貼額度確定和年度資金分配，甚至在補貼結(jié)算先后次序等環(huán)節(jié)吃拿卡要。第三類是部分農(nóng)機生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷商缺乏誠信，與不法人員勾結(jié)，弄虛作假，騙取或者套取補貼資金，組織倒賣機具。

　　產(chǎn)生上述問題的原因，有政策執(zhí)行和操作層面違規(guī)違紀(jì)頂風(fēng)作案的問題，也有制度不夠健全完善的因素。值得高度關(guān)注的是，一些地方甚至發(fā)生嚴(yán)重的違法違紀(jì)案件，有一批農(nóng)機管理系統(tǒng)的干部受到黨紀(jì)政紀(jì)追究或者法律追究，在社會上造成了不良的影響。那么，如何處理好既要堅持政策取向，又要保護好干部的目的？辦法只有一個，那就是在堅持政策目標(biāo)的前提下，抓緊改革和完善政策執(zhí)行的具體操作辦法，用完善科學(xué)的制度規(guī)范和嚴(yán)格公開的操作程序，保證在市場經(jīng)濟條件下落實好國家扶持政策。

　　三、改革完善購機補貼政策實施工作的思路建議

　　改革是由問題倒逼出來的，又需要在不斷解決問題過程中得以深化。按照十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，國家實施的購機補貼政策既要符合政策的導(dǎo)向作用，提高補貼的精準(zhǔn)性，又要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，凡能夠通過市場競爭解決的問題都交給市場去解決，應(yīng)該成為落實政策的思想指導(dǎo)原則。隨著農(nóng)民購機理性、企業(yè)生產(chǎn)營銷理性的增強和市場成熟度增加，現(xiàn)在已經(jīng)到了對購機補貼的政策執(zhí)行和操作辦法進行大膽改革和調(diào)整完善的時候了。建議全面推行“自主購機、定額補貼、縣級結(jié)算、直補到卡”的改革總思路和“改革創(chuàng)新、分級負(fù)責(zé)、簡化程序、防范風(fēng)險”的制度設(shè)計原則。改革總思路的核心是“自主購機”。所謂“自主購機”就是要真正尊重和保障農(nóng)民在享受補貼購買農(nóng)機具時的自主權(quán)，政府部門不能因為給予農(nóng)民補貼就剝奪或干預(yù)農(nóng)民選購機具的自主權(quán)，農(nóng)民對通過政府補貼購買的機具有全部的物權(quán)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵耆淖鹬睾捅Ｕ?。具體從以下六個方面進行改革。

　　(一)把《國家支持推廣的農(nóng)機產(chǎn)品目錄》作為產(chǎn)品補貼范圍的前置條件，改為通過部省鑒定的農(nóng)機產(chǎn)品都納入補貼范圍。

　　當(dāng)前，《目錄》仍然發(fā)揮著國家推薦、引導(dǎo)農(nóng)民購買先進適用農(nóng)業(yè)機械的指導(dǎo)性作用，但農(nóng)機新產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，一年一度的《目錄》難以適應(yīng)農(nóng)民選機的需要，應(yīng)采用定期公布、適時調(diào)整的靜動態(tài)結(jié)合方式。政策目錄為《指南》已屬必要。建議農(nóng)業(yè)部每年發(fā)布一個《農(nóng)機購置補貼工作指南》?！吨改稀芳润w現(xiàn)國家意志和政策重點，同時指導(dǎo)各地工作，提出要求。例如，保證糧食安全、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、解決區(qū)域差異、突破薄弱環(huán)節(jié)等。同時發(fā)出預(yù)警信號和某些限制領(lǐng)域。

　　實行這項政策需要幾個條件：1.嚴(yán)格農(nóng)機分類。這是農(nóng)機鑒定機構(gòu)開展企業(yè)鑒定申請的范圍，非農(nóng)機類不得受理，避免偏離政策目標(biāo)。新產(chǎn)品、新技術(shù)的創(chuàng)新成果，通過企業(yè)申請可以組織省級專家評審論證，納入省級的補貼范圍。經(jīng)過省級推薦，通過農(nóng)業(yè)部組織的國家級評審論證，可以納入全國補貼范圍，成熟技術(shù)即可正式進入分類。2.改革鑒定方法，科學(xué)制定大綱；簡化鑒定內(nèi)容、突出安全性、可靠性；逐步推進鑒定工作社會化。以現(xiàn)有的農(nóng)機鑒定機構(gòu)為主承擔(dān)農(nóng)機產(chǎn)品鑒定任務(wù)，逐步放開和推進有條件的社會檢測鑒定機構(gòu)開展農(nóng)機產(chǎn)品鑒定工作、以解決農(nóng)機工業(yè)發(fā)展快、農(nóng)機產(chǎn)品更新?lián)Q代快、系統(tǒng)鑒定能力不足的矛盾，同時創(chuàng)造農(nóng)機鑒定機構(gòu)在市場競爭中成長壯大的長效機制。

　　(二)放開經(jīng)銷商備案管理公示制。

　　市場服務(wù)的主體責(zé)任人是生產(chǎn)企業(yè)，經(jīng)營銷售、維修服務(wù)、培訓(xùn)宣傳、區(qū)域布局都是企業(yè)市場競爭的安排，管理部門的備案公示管理除了扭曲企業(yè)的市場行為外，還可能造成事實上的指定，帶來營銷壟斷和廉政風(fēng)險。推行生產(chǎn)企業(yè)售后服務(wù)承諾制，管理部門把前置審核備案改為事后監(jiān)督，對失信行為開展調(diào)查處理。個別經(jīng)銷商出問題，可以取消其經(jīng)銷補貼農(nóng)機的資格。涉及具體農(nóng)機產(chǎn)品并出現(xiàn)區(qū)域性問題的，取消生產(chǎn)企業(yè)此類產(chǎn)品區(qū)域性或全國補貼資格，問題嚴(yán)重的甚至可以取消整個企業(yè)所有產(chǎn)品的補貼資格。這項措施管理部門可以用“負(fù)面清單”的辦法實施，部省市縣分級管理，責(zé)任清晰、公開公正。誰的問題誰負(fù)責(zé)，哪里出問題哪里受影響。取消經(jīng)銷商備案管制，使每一個經(jīng)銷商在理論上都可以經(jīng)銷補貼農(nóng)機，可以創(chuàng)造充分的市場競爭環(huán)境，真正實現(xiàn)農(nóng)民自主購機。農(nóng)機部門與經(jīng)銷商的利益關(guān)聯(lián)被切斷，就成為純粹的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。

　　(三)逐步放開銷售價格管制。

　　價格是由市場供求關(guān)系形成的。購機者對市場價格的反應(yīng)是真實和敏感的，政府沒有必要過多干預(yù)市場價格。例如家電補貼并沒有造成家電市場價格的上漲。實行“定額補貼”，分檔宜粗不宜細(xì)，保持穩(wěn)定(2-3年)。不允許中央資金累加補貼，但允許地方資金累加，以解決區(qū)域差異化發(fā)展的需要。價格放開后可能會出現(xiàn)一些價格漲跌，而且一開始會漲的多，跌的少。按照市場規(guī)律，只要不形成壟斷，就不會出現(xiàn)壟斷價格，反之，通過競爭會形成合理的價格機制。這里重點要防范縣域范圍內(nèi)農(nóng)民缺少選購條件和自主權(quán)問題。農(nóng)民對價格的認(rèn)識并沒有成本概念，只有比較概念，即不同品牌、品種、地區(qū)、購買前后等，所以農(nóng)機產(chǎn)品的價格變化是絕對的、經(jīng)常的。行政這只有形的手沒有必要去干預(yù)價格，不能要求只許降價，不許漲價。只有創(chuàng)造充分的市場競爭環(huán)境，價格才不會背離價值，才能真實反映產(chǎn)品成本，讓農(nóng)民真正得到實惠。

　　(四)強化縣鄉(xiāng)政府對補貼對象確定的責(zé)任。

　　縣鄉(xiāng)政府本來就有社會管理的職責(zé)，購機補貼同樣也是一項民生事務(wù)，縣鄉(xiāng)政府責(zé)無旁貸。農(nóng)民通過村委會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出申請(機型、品種、價格區(qū)間、籌資渠道等)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核后在鄉(xiāng)村公示——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對提出異議的做調(diào)查處理，無異議的上報縣農(nóng)機審核備案——備案后通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通知農(nóng)民可以購買——購買后購機人憑發(fā)票、購機合同到財政部門申請補貼(按照申請順序優(yōu)先的原則辦理，制定限期辦結(jié)的制度，受理后幾個工作日補貼到卡)。受理補貼申請不限當(dāng)年購買。只計算申請時間的先后(受理序號、時間、機具種類、價格等信息)，實行這種購置辦法的前置條件是，定額補貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)穩(wěn)定幾年不變。

　　實行縣級資金批次到位：補貼資金使用到一定比例時，應(yīng)及時發(fā)布提醒并預(yù)告下批申請時間、額度。完成全部額度時應(yīng)及時發(fā)布停止受理通知并公告社會。

　　放開購買機具的地區(qū)限制：農(nóng)民可以在全國范圍購買，也可以直接到廠家購買、團購、網(wǎng)購，只要符合相關(guān)規(guī)定即可作為補貼依據(jù)。這樣一定程度上可以約束地方保護。

　　(五)合理界定四級政府部門職責(zé)分工。

　　1.農(nóng)財兩部：制定發(fā)布《指南》，因為不涉及具體操作內(nèi)容，可及時發(fā)布指導(dǎo)全國補貼工作。根據(jù)中央一號文件精神和農(nóng)業(yè)部工作要點，在總結(jié)上年各地執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，分配補貼資金；開展檢查督導(dǎo)；調(diào)整定額標(biāo)準(zhǔn)；組織新產(chǎn)品、新技術(shù)專家論證，發(fā)布納入或者取消產(chǎn)品名單；查處典型案件，制定《負(fù)面清單》。

　　2.省級農(nóng)財兩部門：制定省實施方案(重點、限制、累加等)；分配資金到縣；組織新產(chǎn)品、新技術(shù)專家論證，發(fā)布省內(nèi)納入或者取消產(chǎn)品名單；檢查督導(dǎo)進度和規(guī)范執(zhí)行情況；查處案件，制定省內(nèi)《負(fù)面清單》。

　　3.縣級農(nóng)財兩部門：開展宣傳培訓(xùn)、示范推廣(農(nóng)機部門)；受理申請，公布補貼信息(農(nóng)機、財政)；系統(tǒng)錄入數(shù)據(jù)，及時公開信息，撥付到卡(財政)；檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定補貼對象的合規(guī)性(農(nóng)機部門)；查處違法違規(guī)案件，制定縣級《負(fù)面清單》(農(nóng)機部門)。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(農(nóng)技或農(nóng)機部門)：受理農(nóng)民購機申請，確定對象并公示，對反映投訴進行調(diào)查處理；對購買人完成購機進行核查。

　　(六)強化信息網(wǎng)絡(luò)管理功能。

　　調(diào)整現(xiàn)行電子信息系統(tǒng)(管理軟件)，強化監(jiān)管功能，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。建立企業(yè)補貼產(chǎn)品識別碼制度，企業(yè)產(chǎn)品取得鑒定推廣證，申請享受補貼政策，必須在產(chǎn)品顯著位置加裝一個二維碼或條形碼的標(biāo)識，此標(biāo)識包含的信息具有****性。同時在合同文本中加貼相同信息內(nèi)容的標(biāo)識碼，通過掃描錄入系統(tǒng)，因為信息標(biāo)識碼具有****性，既便捷網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的管理又可以避免重復(fù)錄入問題。

　　遵循中央深化改革的思路和完善市場經(jīng)濟的原則，通過不斷改革和完善購機補貼操作辦法，能夠在一定意義上實現(xiàn)補貼產(chǎn)品和補貼對象的“泛普惠制”，能更好地保障農(nóng)民自主購機和農(nóng)機企業(yè)公平競爭的權(quán)利，遏制權(quán)力尋租，減少廉政風(fēng)險。

　　2014年中央1號文件指出要加大農(nóng)機購置補貼力度，完善補貼辦法。強調(diào)加大力度，特別是在中央財政投入規(guī)模已經(jīng)連續(xù)3年超過200億元的情況下，意味著農(nóng)機購置補貼規(guī)模有可能繼續(xù)擴大，也說明了中央對10年來農(nóng)機購置補貼政策的實施成效是充分肯定的；強調(diào)完善辦法，具有很強的針對性，要求我們必須對現(xiàn)行制度進行客觀評估、冷靜思考，針對實施過程中出現(xiàn)的帶有規(guī)律性和普遍性的問題，認(rèn)真權(quán)衡、標(biāo)本兼治、綜合施策、興利除弊，積極穩(wěn)妥地進行補貼制度改革與完善，實現(xiàn)政策實施中高效、惠民、廉潔的目標(biāo)。

　　我們紀(jì)念《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》實施十周年，就是要更好地履行法律賦予的職責(zé)，更有力地落實國家的政策措施，不斷推進我國農(nóng)機化又好又快的健康發(fā)展。作為這十年來農(nóng)機化快速發(fā)展的參與者和見證者，我慶幸我這十年的農(nóng)機情緣，同時也愿意繼續(xù)為農(nóng)機化事業(yè)“鼓”與“呼”！