中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展改革路徑

　　“政府引導、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進”是中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本原則。科學選擇中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展改革路徑，要結(jié)合我國國情，逐步完善和優(yōu)化，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的健康可持續(xù)發(fā)展。

　　中國金融四十人論壇成員   陳文輝

　　中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展改革方向

　　今年國務院頒布的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》明確提出大力發(fā)展“三農(nóng)”保險，創(chuàng)新支農(nóng)惠農(nóng)方式，為我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展明確了新方向，提供了新機遇，注入了新動力。

　　未來一個時期，我國農(nóng)業(yè)保險要著力從以下四個方面完善機制體制：一是提高農(nóng)業(yè)保險服務能力，進一步擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，提高保障水平，拓寬服務領域。二是加大政策扶持力度，加強財稅政策扶持，加大涉農(nóng)金融支持力度，完善農(nóng)業(yè)保險政策支持體系。三是完善風險防范機制，強化保險機構(gòu)風險管控，健全農(nóng)業(yè)保險再保險體系，建立健全多方參與、風險共擔、多層分散的大災風險分散機制。四是加強監(jiān)督管理，強化市場監(jiān)管，維護參保農(nóng)戶合法權(quán)益，著力構(gòu)建規(guī)范有序、服務優(yōu)良、適度競爭的市場體系。

　　基礎路徑：完善管理體制

　　完善管理體制是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展改革的基礎和保障。完善管理體制既要實現(xiàn)“橫向多部門的協(xié)同推進”也要實現(xiàn)“縱向多層級的政府引導”，同時還要建立保障農(nóng)戶充分參與的農(nóng)險決策和監(jiān)督機制。

　　首先，要充分認識和理解政府與市場的關系。

　　要以法治思維明確政府權(quán)力邊界。“法無明文規(guī)定無權(quán)力”，要通過立法來限制政府在農(nóng)業(yè)保險中的權(quán)力邊界。在農(nóng)業(yè)保險中，政府主要承擔社會管理、協(xié)調(diào)組織、政策引導和市場監(jiān)管職能，發(fā)揮“引導”而非“主導”作用。要進一步完善農(nóng)業(yè)保險立法，加快《農(nóng)業(yè)保險條例》配套制度建設，依法規(guī)范地方政府行為，做出明確監(jiān)管規(guī)定并明確責任機構(gòu)，消除“監(jiān)管真空”。

　　要確保企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。保險企業(yè)應發(fā)揮風險管理、防災防損等專業(yè)優(yōu)勢，做到以下幾點：第一，加強管理，完善企業(yè)經(jīng)營管理體制。確保國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落實到位，做到讓農(nóng)民安心，讓政府放心。第二，強化創(chuàng)新意識，加強產(chǎn)品創(chuàng)新和服務創(chuàng)新力度，為農(nóng)民提供更多更好的保險服務，吸引更多的農(nóng)民參保。第三，完善內(nèi)部考核機制，加大對農(nóng)險的投入，特別是基層服務網(wǎng)絡建設，解決農(nóng)村金融保險服務“**后一公里”難題。第四，提高法律意識和合規(guī)意識，規(guī)范經(jīng)營管理。保險企業(yè)應該具有“底線”意識，牢固樹立守法合規(guī)觀念，確保規(guī)范經(jīng)營。

　　當前我國農(nóng)業(yè)保險基層服務體系有兩種模式，一是自建模式，即保險公司通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立營銷服務部的方式延伸服務網(wǎng)絡。二是協(xié)辦模式，即保險公司與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合設立農(nóng)業(yè)保險服務站，聘請基層農(nóng)林干部或鄉(xiāng)村干部擔任協(xié)保員，協(xié)助開展承保、理賠服務。短期來看，第二種模式成本較低，發(fā)展迅速，但鏈條長、環(huán)節(jié)多、管控難度大，且權(quán)責不清。從長期來看，應鼓勵、引導保險機構(gòu)加大投入，拓展基層服務網(wǎng)絡，提高服務能力。

　　其次，要理順政府部門之間的關系以及各級政府之間的關系。

　　各部門職責應當明確，避免出現(xiàn)職能交叉重復?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》對于各部門的職能規(guī)定彈性較大。應在《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定的基礎上進一步細化，明確各部門管理和監(jiān)管職責，建立完善協(xié)調(diào)合作機制，在此基礎上，按《農(nóng)業(yè)保險條例》第四條第二款規(guī)定，建立信息共享機制，共同推進農(nóng)業(yè)保險工作。

　　加強監(jiān)管的關鍵首先是理順監(jiān)管體制，思路有兩條：一是改變目前多部門分散監(jiān)管模式，建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體制，只有一家或兩家負責農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管，對于保險業(yè)務難以涵蓋的內(nèi)容，授權(quán)監(jiān)管部門延伸監(jiān)管。二是繼續(xù)維持目前這種多部門分散監(jiān)管格局，建立一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，共同研究制定監(jiān)管政策。同時，針對監(jiān)管力量嚴重不足的問題，要大幅增加農(nóng)險監(jiān)管人員的編制配備，對農(nóng)險監(jiān)管予以人力保障。

　　理順全國性農(nóng)業(yè)保險政策設計必須堅持統(tǒng)一制度框架與分散決策相結(jié)合的原則。由中央政府(或保險監(jiān)管部門)制定一個指引或提出原則要求，列明農(nóng)業(yè)保險制度中必不可少的制度要素，例如，設立省級農(nóng)險管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)，確定本省農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，制定本地農(nóng)業(yè)保險支持政策，建立本地的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制，對基層(特別是縣和縣以下政府和涉農(nóng)部門)農(nóng)業(yè)保險協(xié)辦業(yè)務有關事項進行規(guī)定等，明確政策框架，避免因制度要素的缺失導致地方農(nóng)業(yè)保險的運作出現(xiàn)較大偏差。

　　再次，必須將農(nóng)民參與決策和監(jiān)督作為重要的發(fā)展方向。

　　如果農(nóng)業(yè)保險制度的三個主體——政府、公司、農(nóng)民之間出現(xiàn)利益失衡，就會導致制度運作偏離預定目標。因此，要積極培育農(nóng)民的參與意識，建立農(nóng)業(yè)保險的公共需求表達、公共決策、績效評估等民主參與機制，充分反映和尊重農(nóng)民的需求偏好，并進而影響政府的決策和管理過程，實現(xiàn)權(quán)力制衡。

　　必然路徑：優(yōu)化運行機制

　　優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險運行機制，農(nóng)業(yè)保險的“政府市場合作”需要政府更多發(fā)揮的引導作用，保險機構(gòu)更多的發(fā)揮市場作用。具體可從以下五個方面著手：

　　鼓勵產(chǎn)品創(chuàng)新，降低交易成本。要積極探索指數(shù)保險等新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品在中國經(jīng)營的可行性。和傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品相比，指數(shù)保險可以有效避免道德風險和逆選擇問題，并可降低交易成本，但要研究解決以下問題：如何化解基差風險？如何技術創(chuàng)新與制度創(chuàng)新為保險公司、政府以及農(nóng)民所接受？是否具有較為完備的價格、氣象等資料？氣象站等基礎設施是否齊備？等等。

　　支持服務渠道創(chuàng)新，降低對行政推動的依賴。保險公司與數(shù)億農(nóng)戶打交道時，**大的問題是交易費用過高和道德風險難以防范。要順應農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展趨勢，充分發(fā)揮專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等組織優(yōu)勢，降低經(jīng)營費用，防范道德風險，服務新型農(nóng)村經(jīng)營組織發(fā)展。

　　探索農(nóng)業(yè)保險組織形式創(chuàng)新。我國保險市場主體構(gòu)成比較單調(diào)，合作制保險發(fā)展緩慢。從市場組織多元化的發(fā)展趨向考慮，在有條件的地方，可適當發(fā)展合作保險組織(例如，相互保險公司和保險合作社)。

　　建立適度競爭的市場機制。鑒于目前的農(nóng)業(yè)保險市場并不是一個完全的市場，適當限制經(jīng)營主體的數(shù)量有助于有序競爭，這與發(fā)揮市場在配置資源方面的決定性作用并不矛盾。我們應鼓勵服務水平競爭而不是價格或費用競爭。因此，在一個省、直轄市和自治區(qū)內(nèi)，可以允許有多家符合條件的綜合或者專業(yè)性保險機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，可以在省級劃分經(jīng)營區(qū)域，而且有必要做出在一個縣甚至一個地(市)范圍內(nèi)，只選擇一家保險公司做同類農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的規(guī)定，還要規(guī)定在一地經(jīng)營要有持續(xù)性(例如至少3年)。以鼓勵保險機構(gòu)持續(xù)投入的信心。

　　(作者系中國保監(jiān)會副主席，本文為中國金融四十人論壇內(nèi)部課題“中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展改革理論與實踐研究”的部分成果)