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白人樸：關于完善農機補貼制度的研究
2004年，有兩個載入中國農業(yè)機械化發(fā)展史冊的重大事件：一是中央一號文件首次將農業(yè)機械購置補貼納入國家支農強農惠農政策的重要內容，催生了農業(yè)機械購置補貼政策及相應的《農業(yè)機械購置補貼專項資金使用管理辦法》出臺，正式成為國家農業(yè)支持保護體系的重要組成部分，開辟了國家財政支持、促進農業(yè)機械化、建設現(xiàn)代農業(yè)的新途徑；二是頒布實施了《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》，使中國農業(yè)機械化發(fā)展，進入了有法可依、依法促進的法治軌道。法律明文規(guī)定，“中央財政、省級財政應當分別安排專項資金，對農民和農業(yè)生產經營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業(yè)機械給予補貼。補貼資金的使用應當遵循公開、公正、及時、有效的原則。”以貫徹落實中央文件精神和《農業(yè)機械化促進法》為開端和契機，初步建立起中國農業(yè)機械購置補貼制度框架，迄今已運行實施6年多，并在實踐中不斷鞏固、完善和加強。中國農業(yè)機械購置補貼制度建設及實施運行情況，可概括為三句話：制度基本形成，實施成效顯著，還需健全完善。
一、中國農業(yè)機械購置補貼制度基本形成
中國農業(yè)機械購置補貼制度，從2004年初步建立以來，在實施運行中不斷豐富和完善，目前已基本形成比較全面、運行有效、財政投入穩(wěn)定增長的支農強農農業(yè)機械購置補貼制度。
比較全面指現(xiàn)行農業(yè)機械購置補貼制度基本回答和解決了為什么補貼、補什么補給誰、補多少怎么補3個基本問題，體現(xiàn)出三性：政策性(履行政府財政職能，提供財政資金保障，彌補市場缺陷，滿足社會公共需要，引導社會資金流向，優(yōu)化社會資源配置效率、實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖)、針對性(從實際出發(fā)，設立符合國情的促進農業(yè)機械化和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的農業(yè)機械購置補貼專項資金)、科學性(符合中國國情與符合WTO規(guī)則有機結合，既與國際接軌，又有中國特色，因地制宜，與時俱進，可行有效)。運行有效指實施效果顯著，體現(xiàn)了黨的主張與人民意愿相統(tǒng)一，人民擁護、歡迎，政府滿意。財政投入穩(wěn)定增長指堅持落實工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和多予少取放活的方針，把建設現(xiàn)代農業(yè)作為貫穿新農村建設和現(xiàn)代化全過程的一項長期艱巨任務，財政對農業(yè)機械購置補貼的投入支持力度一年比一年大，已形成用現(xiàn)代物質條件裝備農業(yè)、強化農業(yè)基礎、促進現(xiàn)代農業(yè)建設的長效投入保障機制和財政支農資金穩(wěn)定增長機制。這是農業(yè)機械化領域在改革發(fā)展中堅持理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新所取得的制度建設**新成果，是形成中國特色農業(yè)機械化發(fā)展道路和中國特色農業(yè)機械化理論體系的重要組成部分，是在黨的領導下農機戰(zhàn)線不懈探索實踐的心血和智慧結晶。制度形成并不是一蹴而就，而是多年探索，歷盡艱辛，來之不易。我們要倍加珍惜，長期堅持并不斷健全、完善。
中國農業(yè)機械購置補貼制度的建立和形成，有政策依據(jù)、法律依據(jù)、理論依據(jù)、研究支持和實踐基礎。從2004年以來連續(xù)7個中央一號文件，是建立和形成農業(yè)機械購置補貼制度的政策依據(jù)，《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》是法律依據(jù)，公共財政理論是理論依據(jù)，農業(yè)部農業(yè)機械化管理司組織《我國農業(yè)機械購置補貼政策研究》的研究成果提供了研究支持，六年農業(yè)機械購置補貼政策的實施實踐是制度建立和形成的實踐基礎，前所未有的新制度是在加快推進社會主義現(xiàn)代化的新時期應運而生。
從中國農業(yè)機械化發(fā)展進程分析，農業(yè)機械購置主體經歷了國家獨辦、集體為主、農民為主的探索實踐不同歷程。改革開放以來，在經濟體制從傳統(tǒng)的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，市場對資源配置起基礎性作用得到發(fā)揮，農民和農業(yè)生產經營組織是發(fā)展農業(yè)機械化的主體，也是投資購置農業(yè)機械的主體地位逐漸明晰和確立，形成了以農民為主體、政府引導扶持、社會力量廣泛參與的多元化農機購置投入機制。但在市場經濟條件下，如何發(fā)揮政府在農機資源配置中的職能作用有一個認識和探索過程。到2003年，全國農業(yè)機械購置總投入為223.69億元，其中農民投入215.1億元，占96.2%，農民是購置農業(yè)機械的主體地位充分體現(xiàn)。對于當年人均純收入才2622元的農民來說，能拿出215億元來購買農業(yè)機械，真是難能可貴的了不起的大事。說明農民對用現(xiàn)代物質條件裝備農業(yè)、發(fā)展農業(yè)機械化有迫切需求和很高的積極性。但購置農業(yè)機械往往一次性投資較大，特別是大中型農業(yè)機械價格較高，對收入低、購買力弱的農民來說，僅靠自身積累、自發(fā)購買確實能力有限，難度很大，資金困難是制約農民購機的主要因素，是影響農業(yè)現(xiàn)代化進程的主要經濟性障礙，迫切需要國家給予扶持。在出現(xiàn)大中型拖拉機有許多需要報廢更新，增量又明顯減緩的情況下，從1998年開始到2003年，中央財政每年投入2000萬元，作為用于大中型拖拉機更新購置補貼專項資金，先后在13個省(區(qū)、市)實施。但這只是杯水車薪，中央財政用于農機更新購置補貼的專項資金只占農機購置總投入的0.09%，投入規(guī)模和實施范圍太小，且是一事一議的專項補貼措施，沒有形成穩(wěn)定增長的財政投入長效保障機制，不能滿足財政支持發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、促進農業(yè)機械化的社會公共需要，難以發(fā)揮財政投入引導社會資金流向，優(yōu)化資源配置的職能，難以彌補社會資金投入農機難的市場缺陷。面對這個難題，需要通過理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新來進行突破、化解。2003年，農業(yè)部農業(yè)機械化管理司決定組織《農業(yè)機械購置補貼政策研究》課題，要求課題研究工作要與政府政策制定工作緊密結合，為科學制定我國農業(yè)機械購置補貼政策及其專項資金使用管理辦法服務。強調兩個目的：一是為國家財政安排農業(yè)機械購置補貼專項資金提供政策研究支持，特別是補貼力度如何加大，如何形成穩(wěn)定支持的長效機制；二是為《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》有關條款的設立提供研究支持。此項研究成果理論聯(lián)系實際，參考國際經驗，重在符合國情，從多角度為制定科學、合理的農業(yè)機械購置補貼政策及實施管理辦法提供了理論依據(jù)和研究支持，為建立中國農業(yè)機械購置補貼制度做出了重要貢獻。
從實踐創(chuàng)新分析，在貫徹落實農業(yè)機械購置補貼政策的實施過程中，中國農業(yè)機械購置補貼制度建設經歷了從無到有，補貼規(guī)模(力度)從小到大，補貼機具的種類由少到多，補貼實施范圍從部分重點地區(qū)到覆蓋全國所有農牧業(yè)縣(場)，補貼標準由低到高，補貼制度從建立實施到充實、加強、調整、健全的形成過程。具體表現(xiàn)在：
為什么補貼(補貼目的)：2004年，在農業(yè)部、財政部貫徹中央一號文件精神和中央決策部署，共同制定的《農業(yè)機械購置補貼資金使用管理辦法(試行)》中，第一章第一條開宗明義地闡明：“為鼓勵和支持農民使用先進適用的農業(yè)機械，加快推進農業(yè)機械化進程，提高農業(yè)綜合生產能力，促進農民增收，中央財政設立農業(yè)機械購置補貼專項資金。”在以后的幾個中央一號文件中，進一步提升到按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農村建設，積極發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，穩(wěn)糧、增收、強基礎、重民生的要求，鞏固、完善、強化支農、惠農、強農政策，堅持和完善農業(yè)補貼制度和財政投入穩(wěn)定增長的長效機制，健全國家對農業(yè)和農民的支持保護體系的新高度。由農業(yè)綜合生產能力建設專項補貼資金提高到長效補貼制度建設和支持保護體系建設的新高度，使我們對為什么補貼有了新的認識，設立農業(yè)機械購置補貼資金，建立健全農業(yè)機械購置補貼制度，意義十分重大。
補什么，補給誰：補貼機具種類由2004年重點補貼以糧食生產為主的6大類機械，逐步擴大到糧棉油作物及特色經濟作物、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等的12大類45個小類180個品目納入補貼范圍，覆蓋農牧漁業(yè)生產急需的關鍵環(huán)節(jié)所有的農業(yè)機械，并重點向農業(yè)生產急需的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。在中央補貼農機具種類范圍的基礎上，各省(區(qū)、市)可根據(jù)需要，自行選擇不超過20個品目的其他類機具納入中央財政購機補貼范圍。中央補貼機具范圍開始不允許各省自行增加補貼品目，在實施中為適應我國農業(yè)生產條件復雜，各地差異性較大的實際需要，2008年、2009年分別允許各省可根據(jù)需要自行增加不超過5個品目和10個品目的其他類機具納入中央財政補貼機具范圍，實施效果各地反映很好，2010年允許自增范圍擴大到20個品目；補貼對象包括農民個人、農場(林場)職工、農機專業(yè)戶和直接從事農業(yè)生產的農業(yè)生產經營組織。在推進農機服務市場化、社會化、產業(yè)化、規(guī)范化、規(guī)模化進程中，農機購置補貼資金向農機專業(yè)合作社、農機大戶傾斜，加大了對農機專業(yè)合作組織、農機大戶的扶持力度；補貼實施范圍從2004年糧食主產區(qū)16個省(區(qū)、市)的66個縣及部分農墾農場，擴大到覆蓋全國所有農牧業(yè)縣(場)。在加大糧食主產區(qū)、南方丘陵山區(qū)和血吸蟲防疫區(qū)補貼力度的同時，逐步完善適合牧區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)特點的補貼政策；補貼結構中央財政補貼與地方財政補貼統(tǒng)籌安排，合理配合，逐漸形成中央補貼為主導，地方補貼配套補充并兼顧地方特點的補貼規(guī)模及結構。
補多少，怎么補：中央財政農業(yè)機械購置補貼資金規(guī)模由2004年7000萬元逐年持續(xù)大幅度增加到2010年155億元，7年翻了7.7番多；補貼標準逐步提高，對部分高性能、大馬力農機具的單機補貼適當提高了**高限額標準，并進一步突出了補貼重點。例如，2010年，將大型聯(lián)合收割機、水稻大型浸種催芽程控設備、大型烘干機單機補貼限額提高到12萬元；大型棉花采摘機、甘蔗收獲機、200馬力以上拖拉機單機補貼額可到20萬元；農業(yè)機械購置補貼資金管理暫行辦法及年度實施指導意見由農業(yè)部、財政部共同制定組織實施，并有明確分工：農業(yè)部負責項目組織管理，財政部負責資金落實與監(jiān)督管理。管理辦法對補貼資金實施管理的指導思想、主要目標、基本原則、實施范圍及規(guī)模、補貼機具及補貼標準、補貼對象、經銷商選擇確定、申報、下達、發(fā)放程序、工作要求都有明文規(guī)定，確立了以“五項制度”為核心的操作辦法，即補貼機具目錄制、補貼資金省級集中支付制、受益對象公示制、執(zhí)行過程監(jiān)管制、實施效果考核制及相應的管理辦法等一系列規(guī)章制度，并在實施中嚴格規(guī)范操作，強化監(jiān)督管理，確保落實到位，不斷改進、健全、完善。在管理辦法實施過程中，一些與之相關或配套的規(guī)章制度及管理設施相繼出臺，如農業(yè)部、財政部、發(fā)改委共同制定的《國家支持推廣的農業(yè)機械產品目錄管理辦法》，農業(yè)部《農業(yè)機械質量投訴監(jiān)督管理辦法》、農業(yè)部《關于加快發(fā)展農機專業(yè)合作社的意見》先后發(fā)布實施，農業(yè)機械購置補貼監(jiān)管紀律“三個嚴禁”、“八個不得”的制定實施，全國農機購置補貼管理系統(tǒng)、全國農機購置補貼信息系統(tǒng)的開發(fā)開通，補貼資金啟動實施進度和結算辦法的改進，補貼效果評價、補貼機制的動態(tài)調整，等等，使農機購置補貼資金使用管理更加規(guī)范，效率不斷提高，這一切，標志著中國農業(yè)機械購置補貼制度基本形成。
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